各省、 自治区、直辖市国土资源主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局，各派驻地方的国家土地督察局：为深入贯彻党中央、国务院关于坚持最严格耕地保护制度的一系列决策部署，落实好今年中央《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》 （ 中发〔2016〕1 号）“落实和完善耕地占补平衡制度，坚决防止占多补少、 占优补劣、占水田补旱地”规定要求，规范开展提升现有耕地质量、将旱地改造为水田（简称“提质改造”）， 以补充耕地和提质改造耕地相结合方式（简称“补改结合”）落实占补平衡工作，提出以下指导意见：

一、总体要求

（一）指导思想。贯彻落实党中央、 国务院关于严格耕地保护的决策部署，充分发挥耕地占补平衡对工业化、城镇化建设占用耕地的补救作用，大力推进土地整治，实施耕地提质改造，通过耕地补改结合，既实现建设占用耕地占一补一、 占优补优、 占水田补水田，确保耕地占补平衡数量质量双到位，又确保工业化、城镇化用地需要，支持稳增长重点建设项目及时落地，为经济社会发展提供用地服务和保障。

（二）基本原则。坚持政府主导，在政府统一组织领导下，充分发挥国土、农业、水利、林业、财政等相关部门作用，协同推进；坚持因地制宜，从自然条件和生态建设要求出发，科学合理安排提升耕地质量、将旱地改造为水田建设；坚持尊重农民意愿，提质改造前必须充分征求农村集体经济组织和农民意见，要确保改造后的耕地和由旱地改造出的水田能够得到及时耕种，及时发挥效益；坚持审慎稳妥推进，补改结合是在受资源约束条件下落实耕地占补平衡的创新举措，是实现占优补优、 占水田补水田新途径的实践探索，必须审慎稳妥推进，不断总结提升。

二、加强规划统筹

（三）将耕地提质改造纳入土地整治规划。耕地提质改造是土地整治的重要内容，各地在开展土地整治工作中，要对推进提质改造作出统筹规划和部署。要在全面开展提质改造耕地摸底调查基础上，结合农业发展和生态建设，对提质改造耕地进行充分论证分析，提出利用原则和方向。要将提质改造纳入土地整治规划，对提质改造规模、布局作出合理安排。要结合高标准农田建设，统筹实施耕地提质改造项目。为防止重复投资， “ 十二五”以来已经实施过土地整治的耕地不再纳入提质改造范围。实施旱改水的旱地必须是第二次全国土地调查以来最新年度变更调查成果确认的旱地。

（四）依据规划实施提质改造。实施提质改造必须符合土地利用总体规划、土地整治规划和其他相关规划，有利于保护生态环境，有利于现代农业建设。严禁违反规划擅自毁林开荒造地，擅自填海、填湖、填湿地垦造耕地，破坏生态环境。不得违背当地农业生产和水资源客观条件，将不适宜改造的旱地强行改造为水田；未经农村集体经济组织和大多数农民同意，不得实施旱改水土地整治。

三、严格提质改造项目管理

（五）从严掌握实施条件。实施提质改造的土地整治项目要具有一定建设规模，实现集中连片，统一规划、统一设计、统一实施，发挥规模效益；要根据最新年度土地变更调查成果等核定项目建设范围，确保地类、面积、权属准确。要优化项目规划设计，按照高标准农田建设标准，完善田、水、路、林等农田设施；要充分利用建设占用耕地的耕作层剥离土壤，改良新开垦耕地，提高耕地质量。

（六）严格项目验收。提质改造土地整治项目竣工验收时，负责验收的地方政府要组织有关部门，按照项目管理、土地变更调查、农用地分等定级等相关规定和标准规范， 明确新增耕地面积、水田或旱地等耕地类型，统一使用利用等标准评定耕地质量提升程度，确保项目真实性、准确性，并及时通过监管平台上图入库。实施旱地改造并经过验收的新增水田，应及时纳入年度土地变更调查，在今后年度变更调查中不得擅自变更为旱地或其他地类。

四、规范补改结合落实耕地占补平衡

（七）明确补改结合适用范围。单独选址建设项目涉及占用耕地，受资源条件限制，难以做到占优补优、

占水田补水田的，可通过补改结合方式，在确保补足耕地数量基础上，结合实施现有耕地提质改造，落实耕地占优补优、 占水田补水田。按照部有关规定，铁路、高速公路和大中型水利水电等稳增长重点建设项目，可对补充耕地和提质改造进行承诺；其他建设项目在完成补充耕地数量的前提下，可对通过提质改造落实占优补优、 占水田补水田进行承诺。鼓励各地采取措施，先行实施提质改造，实现“失改后占”。各类城市建设涉及占用耕地的，必须落实先补后占和直接补充优质耕地或水田要求，实现耕地占补平衡，充分发挥耕地占补平衡制度约束作用，倒逼城市挖潜利用存量土地、节约集约用地。

（八）做好用地审查把关。市县国土资源主管部门在申报建设用地时，拟定补充耕地方案应首先注明建设拟占用耕地面积（ 涉及水田的应注明水田面积）及耕地质量等别 （ 涉及多个等别的，采用面积加权方法确定等别）；在此基础上，按照耕地占补平衡要求，安排对应的补充耕地项目和提质改造项目，做到补充耕地数量占一补一，耕地质量等级相当，水田面积不减少。提质改造项目应为2016 年1 月1 日后实施的土地整治项目， 此前实施的土地整治项目不得用于补改结合。省级国土资源主管部门应对补充耕地方案严格审查把关，确保补充耕地落实。对于农用地转用需报国务院批准的单独选址建设项目用地，省级国土资源主管部门应在审查报告中说明情况，明确审核意见。

五、强化监督管理

（九）纳入监管平台管理。部将根据以提质改造、补改结合落实占补平衡要求，完善农村土地整治监测监管系统，实现提质改造项目上图入库。各地应依托国土资源综合信息监管平台和相关系统，构建和完善提质改造土地整治项目监督管理信息系统，建立专门的补改结合管理台帐，列明建设项目和补充耕地项目、提质改造项目清单，实行跟踪监管。

（十）明确共同监管责任。实施提质改造是在现有耕地上开展的土地整治，要保证项目的真实性，监管任务更重、难度更大。各级国土资源主管部门要在政府统一领导下，认真履行职责，完善监管措施， 强化项目监管。市县国土资源主管部门要搞好项目跟踪管理，发挥土地整治项目监理单位作用，将项目实施进度信息及时上传至监管平台和相关监督管理信息系统；省级国土资源主管部门要运用监管平台和管理台帐强化监管，结合年度土地变更调查、遥感监测、耕地质量等别更新等工作对提质改造土地整治项目进行核实，开展实地抽查，加强监督指导。

（十一）严格落实考核。部将提质改造项目实施情况和补改结合落实情况纳入耕地占补平衡和耕地保护责任目标检查考核内容。发现提质改造土地整治项目不实、弄虚作假的，责令限期整改；整改期间，将暂停相关县（市）实施补改结合落实耕地占补平衡措施。

各派驻地方的国家土地督察局要按照部的统一部署，结合土地督察工作，加大对补改结合工作的监督检查力度。

开展耕地提质改造、以补改结合方式落实耕地占补平衡是耕地保护的一项创新举措，也是国土资源管理的一项重要任务。各级国土资源主管部门必须高度重视，在政府的统一织领导下，相关部门密切合作，建立健全规章制度，制定实施和监管措施，周密部署，积极稳妥、规范有序地推进耕地提质改造和补改结合工作，在守住耕地红线的前提下，为经济社会发展提供优质服务和有力保障。

2016 年7 月25 日